Direito Constitucional II - Aula de 19/11/2009

Professor: João Ricardo
Última atualização: não houve


CAPÍTULO 3: Organização dos Poderes

Subtítulo: 2.2 Processo Legislativo

OBJETIVOS:

• Discorrer sobre o conteúdo dos conceitos relativos ao processo legislativo
• Identificar as regras constitucionais do processo legislativo
• Citar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre processo legislativo

2.2 Processo Legislativo

Conceitos:

• "processo legislativo" (concepção jurídica) - sequencia de atos, prevista no texto constitucional brasileiro, que devem ser realizados pelos órgãos legislativos, visando à formação das diferentes espécies normativas previstas no art. 59, da Constituição Federal de 1988 (CF/88)
• Recepção - acolhimento que a nova Constituição promulgada dá às leis e atos normativos editados sob a égide da Constituição anterior, desde que seu conteúdo seja materialmente compatível com o novo texto constitucional
• modalidade de processo legislativo, uma vez que a lei recepcionada é uma lei nova, embora conserve o mesmo número e o mesmo conteúdo que tinha anteriormente
• recepção da lei anterior pode promover sua adequação à nova sistemática legal, estabelecida pelo novo texto constitucional
• Iniciativa - faculdade que se atribui a alguém ou a um órgão para dar início ao processo legislativo, pela apresentação de proposição para a apreciação pelo Congresso Nacional

Tipos:

• iniciativa parlamentar - prerrogativa que a Constituição confere a todos os membros do Congresso Nacional de apresentação de proposições
• iniciativa extraparlamentar - iniciativa atribuída a pessoa ou órgão não parlamentar (Chefe do Poder Executivo, Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores, Ministério Público, cidadãos)
• iniciativa concorrente - a que pertence a vários legitimados de uma só vez
• iniciativa exclusiva - a reservada a determinada cargo, órgão ou conjunto de autoridades

Consequência do descumprimento do processo legislativo constitucional:

• inconstitucionalidade formal desta lei ou ato normativo
• possibilidade de declaração da inconstitucionalidade da lei pelo Poder Judiciário em sede de controle de constitucionalidade, concentrado ou difuso

Possibilidade de interrupção do processo legislativo por inconstitucionalidade formal

• Possibilidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal
• instrumento jurídico adequado - Mandado de Segurança
• Requisito e fundamento para a concessão da segurança
• Requisito - ser a ofensa a literal disposição do texto constitucional

Fundamento - direito líquido e certo do Parlamentar a um processo legislativo em conformidade com as normas constitucionais

Classificação do processo legislativo:

Quanto à sequencia das fases procedimentais:

• comum ou ordinário
• sumário
• especiais

PROCESSO LEGISLATIVO COMUM OU ORDINÁRIO

Destina-se à elaboração de leis ordinárias

Fases:

• fase introdutória
• fase constitutiva
• fase complementar.

Fase introdutória

Vincula-se à iniciativa da lei

Tipo da iniciativa define por qual das Casas iniciar-se-á o processo legislativo

Casa que inicia o processo - responsável pela Deliberação Principal

A outra Casa à atuará apenas como revisora (Deliberação Revisional)

Iniciativa x Casa iniciadora

Projetos de lei ordinária de iniciativa extraparlamentar - iniciarão sua tramitação pela Câmara dos Deputados (arts. 61, § 2º, e 64, caput)

Projetos de lei de iniciativa parlamentar - iniciarão sua tramitação na Casa à qual pertença o Parlamentar autor da proposição

Projetos de lei ordinária de iniciativa concorrente ou privativa - iniciarão sua tramitação:

• pela Câmara dos Deputados à quando o Autor não for Parlamentar ou entre os Autores houver um que não seja Parlamentar
• pela Casa respectiva do Parlamentar ou Parlamentares à se o projeto for de autoria somente de Parlamentar ou de Parlamentares

Projetos de Lei Ordinária de iniciativa do Poder Judiciário
art. 96, II
limites - art. 169 (limites estabelecidos da despesa com pessoal ativo e inativo estabelecido por em lei complementar)

proposições:

• a alteração do número de membros dos tribunais inferiores
• a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, ressalvado o disposto no art. 48, XV
• a criação ou extinção dos tribunais inferiores
• a alteração da organização e da divisão judiciárias

restrições no processo legislativo no Congresso Nacional:

• não são passíveis de emendas de Parlamentares que aumentem a despesa, em face do princípio da autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário (art. 63, II, da CF/88)

emendas ao projeto de lei:

• devem guardar estreita relação com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo
• conteúdo material deve ser, igualmente, de iniciativa privativa do STF e dos Tribunais Superiores
• são assinados e encaminhados pelo Presidente do Tribunal (os órgãos colegiados, como é o caso dos Tribunais, são representados perante terceiros pelo seu Presidente)

Projetos de Lei Ordinária de iniciativa do Poder Executivo (art. 61, § 1º):

• fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
• disponham sobre:
• criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração
• organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios
• servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria
• organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios
• criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84
• militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva
• projetos de lei referentes ao orçamento anual, às diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual (art. 84, XXIII, combinado com o art. 165, I, II e III)
• como competência implícita, decorrente de sua competência material (art. 21, XIV), e aplicado o princípio da simetria, também são de iniciativa privativa do Presidente da República os projetos de lei que versem sobre criação e extinção de cargos e remuneração da polícia militar, polícia civil e corpo de bombeiros militar do DF.

Restrições no processo legislativo no Congresso Nacional: não pode haver aumento de despesa (Art. 63, I, CF/88)

Exceções:

• em matéria orçamentária é possível a apresentação de emendas que impliquem aumento de despesas (art. 63, I, parte final, CF/88) se as emendas:
• forem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias
• indicarem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos; serviço da dívida; transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal
• não pode receber emenda com matéria estranha à proposição, quando o conteúdo do dispositivo emendado seja matéria também de iniciativa privativa do Poder Executivo

Vício de Iniciativa – jurisprudência

Se Parlamentar apresentar projeto de lei que verse sobre matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo há inconstitucionalidade por vício formal

Se a lei inconstitucional por vício formal for sancionada o vício de iniciativa não é convalidado pela sanção.

Projetos de Lei Ordinária do Ministério Público

art. 127, § 2º - lei que versa sobre a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares

Observação: Lei Complementar que versa sobre a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público é de iniciativa concorrente entre o Presidente da República e o Procurador-Geral do Ministério Público (art. 61, § 1º, II, "d", combinado com o art. 128, § 5º, ambos da CF/88)

Aplicam-se à espécie todas as observações feitas com relação aos projetos de lei de iniciativa dos órgãos do Poder Judiciário e aos projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo

Projetos de Lei de iniciativa popular

Podem ser de leis ordinárias ou complementares.

Requisitos constitucionais:

• Subscrição da proposição por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles (art. 61, § 2º)
• Tramitação sempre inicia pela Câmara dos Deputados

Projeto de Lei de iniciativa do Congresso Nacional

Art. 8º, § 3º, do ADCT

Matéria da proposição

Disciplinará a reparação de natureza econômica devida aos cidadãos que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica, em decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica nº S-50- GM5, de 19 de junho de 1964, e nº S-285-GM5

Fase constitutiva

Deliberação parlamentar:

• Inicia pelo envio do projeto de lei ordinária para apreciação pelas Comissões Permanentes
• Possibilidades:
• Se a matéria do projeto de lei dispensar, na forma do regimento, a competência do plenário, o projeto será discutido e votado no âmbito das Comissões, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa, requerendo sua apreciação pelo Plenário (art. 58, § 2º, I, da CF/88)
• Nos demais casos será apreciado pelas Comissões e, posteriormente, pelo Plenário, da Casa, nos casos estabelecidos no Regimento Interno da cada Casa

Quorum para aprovação: Maioria simples (tomada em relação aos votos favoráveis ou contrários à aprovação da matéria, não sendo computados, para fins de determinação da maioria simples, as abstenções), presente a maioria absoluta dos membros da Comissão ou da Casa (art. 47, da CF/88)

Consequências da rejeição do projeto de lei: A matéria dele constante não poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, salvo proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (art. 67, da CF/88)

Aprovação na Deliberação Principal - proposição segue para a Casa Revisora (Deliberação Revisora) (art. 65, 1ª parte)

Processo legislativo na Deliberação Revisora

A discussão e votação da proposição dar-se-á em um só turno, independentemente do processo legislativo estabelecido no Regimento da Casa para aquele tipo de proposição.

Hipóteses de decisão na Casa Revisora

• projeto é rejeitado: será arquivado (art. 65, última parte, CF/88) - apresentação de novo projeto de lei sobre a mesma matéria, na mesma sessão legislativa, seja feita com o apoio a maioria absoluta dos membros da Casa na qual o projeto de lei está sendo reapresentado
• projeto é aprovado com emendas de mérito
• projeto retorna à Casa onde iniciou sua tramitação (art. 65, parágrafo único, CF/88) para apreciação apenas das emendas
  

Concluída a votação sobre as emendas à o projeto de lei será enviado a sanção (art. 66, da CF/88), incorporando ao texto do projeto o texto das emendas se aprovadas ou repetindo o texto original enviado à revisão, no caso da rejeição de todas as emendas.

Se o projeto é aprovado sem emendas ou com emendas de redação será enviado à sanção (art. 65 combinado com o art. 66, ambos da CF/88).

Conclusão da fase deliberativa

Projeto de lei segue para o autógrafo, sendo depois enviado à sanção.

Deliberação executiva

Da sanção

Conceito - Sanção é a manifestação da concordância, pelo Presidente da República, com o texto do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional

Tipos de sanção:

• expressa – quando, no prazo de quinze dias úteis, contado da data de recebimento do autógrafo da proposição, ele, explicitamente, manifesta-se favoravelmente ao projeto, sancionando-o (art. 66, caput, combinado com os §§ 1º e 3º, da CF/88)
• tácita – quando no prazo de quinze dias úteis, contado da data de recebimento do autógrafo da proposição, ele silencia sobre o projeto, nem o sancionando, nem o rejeitando; este silêncio implica a sanção tácita (art. 66, § 3º)
• total – se houver concordância com a totalidade do projeto
• parcial – se a concordância for apenas em relação a parte do projeto - a sanção parcial também é um veto parcial
  

Do veto

Conceito - Veto é a manifestação de discordância do Presidente da República com o teor do projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo

Prazo para o veto - o prazo é de quinze dias úteis (art. 66, § 1º, da CF/88), contado da data do recebimento, seguindo a regra utilizada para a contagem de prazos nos processos judiciais (não inclui o dia do recebimento e inclui o dia do término do prazo)

Fundamentos do veto (art. 66, § 1º):

• Considerar o projeto de lei inconstitucional (veto jurídico)
• Considerar o projeto contrário ao interesse público (veto político)

Características do veto:

• expresso – há que ter manifestação expressa do Presidente da República vetando a proposição, caso contrário ela será sancionada tacitamente (art. 66, § 3º, da CF/88)
• motivado – decorre da obrigação do Presidente da República de comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal, os motivos do veto (art. 66, § 1º, CF/88)
• (BIZU) total ou parcial – o veto poderá ser aposto ao texto integral da lei ou, apenas, a texto integral de um ou mais dispositivos (art. 66, § 1º, da CF/88)
• veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea – sendo vedado o veto de expressão de um dispositivo (art. 66, § 2º, da CF/88) - O STF entende que quando, por deficiência de técnica legislativa o acessório (alíneas, incisos) tem sentido autônomo, pode-se vetar o caput sem ter a necessidade de derrubar as alíneas ou incisos.
  
• supressivo – o veto apenas suprime o texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea ou o texto todo projeto de lei, não sendo possível o acréscimo de texto
• superável – o veto é superável porque pode ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto (art. 66, § 4º, da CF/88)

Processo legislativo do veto

veto total - motivos do veto e o projeto de lei são encaminhados ao Presidente do Senado Federal, no prazo de dentro de quarenta e oito horas

veto parcial - texto vetado e os motivos do veto serão encaminhados ao Presidente do Senado Federal, no prazo de quarenta e oito horas – art. 66, § 1º - parte não vetada do projeto de lei deverá ser sancionada, sendo promulgada e publicada em quarenta e oito horas após a sanção – art. 66, § 7º, aplicado, por analogia, ao caso da sanção expressa.

Congresso Nacional apreciará o veto, em sessão conjunta, dentro de trinta dias, a contar de seu recebimento (aplica-se a mesma regra utilizada para a contagem dos prazos processuais) – art. 66, § 4º; - o veto só é considerado recebido após a leitura do veto em seção conjunta do Congresso. Dessa forma podem haver vetos parados no Congresso pois ainda não foram "recebidos" pelo Congresso Nacional

Esgotado sem deliberação o prazo de trinta dias, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final – art. 66, § 6º

O veto só pode ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto – art. 66, § 4º, parte final - embora a seção seja conjunta os votos são computados em separado. É necessária a obtenção da maioria absoluta dos senadores e depois a maioria absoluta dos deputados, separadamente.

Rejeitado o veto:

• texto que teve o veto rejeitado será enviado para o Presidente da República, para promulgação – art. 66, § 5º - não há mais veto
• Presidente da República terá o prazo de quarenta e oito horas para promulgar o texto que teve o veto rejeitado – art. 66, § 7º
• se o Presidente da República não promulgar o texto que teve o veto rejeitado, o Presidente do Senado o promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo – art. 66, § 7º

Se o veto for mantido: texto vetado será arquivado, extinguindo-se definitivamente o processo legislativo e a jurisdição do Congresso Nacional sobre a matéria. Em consequência, não podem ser reabertas as fases procedimentais do processo legislativo


Fase complementar

Composta pela promulgação e pela publicação da lei

Conceitos: Promulgação à ato que atesta a existência de uma lei nova (que surge no momento em que o Presidente da República sanciona o projeto de lei), conferindo-lhe executoriedade e presunção juris tantum de constitucionalidade

Publicação é ato que dá notoriedade à existência e ao conteúdo da lei promulgada, sendo requisito essencial para a sua eficácia, isto é, para que a lei torne-se obrigatória.

Na ausência de cláusula de vigência: lei entrará em vigor após 45 dias de sua publicação, no Brasil, e em três meses, nos Estados estrangeiros


PROCESSO LEGISLATIVO SUMÁRIO

O projeto de lei segue o rito ordinário. O Presidente da República, em projetos de sua autoria, pode requerer urgência constitucional. Essa urgência transforma o processo em sumário.

• art. 64, § 1º - urgência constitucional
• exceção à regra geral de que o Poder Legislativo não tem prazo para deliberar sobre uma proposição

Fase introdutória

Condições para a aplicação do projeto legislativo sumário (regime de urgência constitucional):

• ser o projeto de lei – ordinária ou complementar – de iniciativa do Presidente da República, desde que não seja projeto de código; e
• solicitar o Presidente da República urgência na apreciação do projeto, nos termos previstos no art. 64, § 1º, da Constituição Federal.

Fase constitutiva

Processo legislativo após a solicitação da urgência constitucional

Se o projeto estiver na Câmara dos Deputados:

• 1) a Casa, no prazo de quarenta e cinco dias, contados do recebimento da solicitação de urgência na apreciação do projeto, deverá concluir a apreciação da proposição (Deliberação Principal), enviando a redação final ao Senado Federal (art. 64, § 2º, da CF/88)
• 2) o Senado Federal, no exercício de sua função revisora (Deliberação Revisora), terá igualmente, quarenta e cinco dias para concluir a apreciação da proposição (Art. 64, § 2º, da CF/88), sendo a proposição revista em turno único de discussão e votação (art. 65, caput, da CF/88)
• 3) em sendo o projeto de lei aprovado pelo Senado Federal, e se não houver emendas ao texto aprovado na Câmara dos Deputados, o autógrafo do projeto de lei segue para a sanção e promulgação (art. 65, caput, combinado com o art. 66, caput, da CF/88)
• 4) se houver emendas, o projeto de lei retorna à Câmara dos Deputados (art. 65, parágrafo único), que terá dez dias, contados do recebimento do projeto de lei, com emendas, enviado pelo Senado Federal, para concluir sua apreciação
• 5) aprovado o texto final, o autógrafo do projeto de lei será enviado à sanção e promulgação do Presidente da República (art. 66, caput)

Se o projeto estiver no Senado Federal:

• 1) o Senado Federal, no exercício de sua função revisora (Deliberação Revisora), terá quarenta e cinco dias para concluir a apreciação da proposição (Art. 64, § 2º, da CF/88), contados do recebimento da solicitação de urgência na apreciação do projeto, sendo a proposição revista em turno único de discussão e votação (art. 65, caput, da CF/88)
• 2) as demais etapas são iguais às etapas descritas nos números 3 a 5, anteriores

Principal consequência da característica peculiar do processo legislativo sumário: sobrestamento da deliberação de outras matérias constantes da pauta de votação da Ordem do Dia da Casa, após o término deste prazo constitucional, até que se ultime a apreciação do projeto em regime de urgência constitucional.

Os prazos de quarenta e cinco dias e de dez dias não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional (art. 64, § 4º)